《“十四五”新型城镇化实施方案》正式对外发布引发专家热议 探索跨行政区划机制创新 推动大湾区实现更大突破

　　7月12日，《“十四五”新型城镇化实施方案》（下称《实施方案》）在国家发展改革委官方网站上正式对外发布，围绕加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、推进城乡融合发展等五个方面对深入推进以人为核心的新型城镇化战略作出全面部署。

　　为此，南方经济智库组织多位专家学者参加线上研讨会，深入剖析我国新型城镇化的路径方向、制度创新、实施措施等。

　　“我国主要是以量的快速扩张为代表特征的城镇化，现在必须要加快提质增效。”中国城市中心总工程师张国华表示，我们国家城镇化建设的成就是巨大的，但在高品质的产品、高水平高效率的服务、高质量的公共服务等方面上，仍存在巨大缺口，未来应从公共服务、生活环境、基础设施、防灾减灾等方面全方位提升城市建设和管理水平，推动各要素在大中小城市、城乡之间更充分、自由地双向流动。

　　他特别建议，粤港澳大湾区建设世界级城市群，可以围绕跨行政区的制度创新、产业合作、基础设施等方面推动实现更大的突破和探索。

　　试行常驻地户口登记制度，鼓励取消年度落户名额限制

　　此次《实施方案》中，“加快农业转移人口市民化”被摆在重要位置。

　　上海社会科学院研究员、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员邓智团表示，《实施方案》亮点主要体现在，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁；精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

　　在城市里安家落户是人们对城镇化的朴素愿望。在备受关注的城市住房体系方面，《实施方案》特别强调租赁住房的作用，强调要建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。

　　“我国的房地产市场长期都是处于一个重售轻租的情况。租赁住房的产品不丰富、市场不完善、对租客的保障性较差，租赁住房在住房体系中占比过小。”暨南大学经济与社会研究院助理教授刘诗濛表示，当前，我国住房体系已经走到了存量房市场。由于随着户籍制度改革，流动人口进一步的增加，特别是高收入人群的流动增加，导致现在的租房人群构成也发生了很大的变化，对租赁住房形成新的需求。

　　对此，《实施方案》特别强调租购并举，包括扩大租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利；以人口流入多的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给；单列租赁住房用地供应计划等。

　　刘诗濛认为，要实现租购同权，在政策方面，要从监管层面不断优化租赁住房的市场环境，加强对租客合法权益的保护；在供给方面，要加大租赁住房的供给，完善长租房政策，吸引更多社会力量参与；在需求方面，要在逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，同时推动居住观念的转变。

　　张国华认为，完善城市住房体系，还需要推动建设用地市场结构性调整。一方面，常住人口与建设用地指标的城乡比例，存在错配问题，乡村人口不断向城市集聚，但是乡村建设用地指标却在显著增加；其二，在城市建设用地的土地用途方面，过去以工业园区为导向，居住用地比例严重偏低，国内很多城市的居住用地占整个城市建设用地比例不到30%，无法满足城市发展需求。

　　新型城市如何建？六个关键词实现城市愿景

　　在推进新型城市建设方面，此次《实施方案》特别突出以“人”为核心，在“一老一小”公共服务供给、停车配套设施建设等方面提出非常细致的内容。

　　武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长、经济与管理学院教授吴传清表示，《实施方案》提出的六个关键词，宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文，就是新型城市建设的重点所在。

　　吴传清举例说，宜居就是要增加普惠便捷公共服务供给，健全市政公用设施、完善城市住房体系、有序推进城市更新改造；韧性，就要增强防灾减灾能力、构建公共卫生防控救治体系、加大内涝治理力度；创新，就是要增强创新创业能力，建设成本低、要素全、便利化、开放式的孵化器等众创空间等；智慧，就是推进智慧化改造，因地制宜部署“城市数据大脑”建设，提供全方位即时性的线上公共服务；绿色，就要加强生态修复和环境保护、推进生产生活低碳化；人文，就要推动历史文化传承和人文城市建设，鼓励城市建筑设计传承创新等。

　　记者梳理发现，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”是《实施方案》在推进新型城市建设方面的鲜明特点，如，推进优质教育资源均衡配置，提高公办义务教育规模占比，扩大3岁以下婴幼儿托位供给；按照窄马路、密路网、微循环方式，构建级配合理的城市路网体系，完善停车设施体系，新建居住小区固定车位全部建设充电设施或预留安装条件。

　　邓智团认为，推进新型城市建设的这些关键词和举措，都与新发展理念高度吻合，符合现代城市的发展规律，也是社会主义现代化建设在城市层面的重要探索。

　　通勤关键在效率而非距离，建议推动统计制度改革

　　都市圈、城市群建设是近年来我国城镇化发展中的热点。此次《实施方案》也提出，分类推动城市群发展，打造高质量发展的动力源和增长极；有序培育现代化都市圈，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈；特别是在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。

　　“在跨行政区合作方面，既要进行经济合作，又要进行发展模式的突破性探索，应建立允许探索试错的机制，并加强从更高层面的统筹领导，推动跨区域合作。”刘诗濛认为，在全国层面，还要进行统计制度上的突破。

　　他举例说，比如现有的经济统计制度，都是以行政区划为单位，未来如果要进行以都市圈为单位的考核，在统计制度上也要相应改革。

　　邓智团表示，一方面要提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。另一方面，要以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系,还应建立完善横向生态保护补偿机制，推动大气、水等污染联防联治，率先在都市圈推动规划统一编制实施，探索土地、人口等统一管理。

　　在都市圈的交通基础设施建设方面，《实施方案》提出，建设城市群一体化交通网，到2025年新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本实现主要城市间2小时通达。

　　“传统的观念认为通勤距离越短越好，但我认为按照现代城市的发展来看，应该是通勤时间越低越好、通勤效率越高越好。”张国华表示，随着城市的转型，比如说像北上广深，都日益转变为以服务业主导的城市，这决定了人的出行的距离会越来越大，因为出行距离远，意味着选择就业的机会多，意味着从事创新的机会多。

　　接下来应推动城市效率提升，为都市圈内部以“人”为中心的各种经济要素创造更好、更高效、更多元的流动体系，围绕中心城市、城市群、都市圈等优势发展空间打造、构建出高质量动力系统，参与新的全球竞争和合作。在这方面，粤港澳大湾区“不妨更大步地走到全国的前面，围绕跨行政区的制度创新、产业合作、基础设施等方面，实现更大的突破和探索。”

　　此次《实施方案》从超大特大城市转变发展方式、提升大中城市功能品质、增强小城市发展活力、推进以县城为重要载体的城镇化建设、分类引导小城镇发展等五个方面对不同规模、特点的城市建设进行分类部署。

　　吴传清表示，这是贯彻落实我国“十四五”规划纲要的体现。

　　在推进新型城镇化和乡村振兴的过程中，一定要考虑到人口的流动的一个大的趋势，来进行基础设施的布局、资源要素的布局。未来特别要重视县城建设。比如推动城乡融合，把城市的公共服务、交通系统设施等不断向县城延伸，推动城乡融合发展。

　　（记者 王彪 实习生 黄华枫 李柳莹）