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多位知名学者围绕“广东区域协调发展与共同富裕”主题建言 要“硬基建”更要“软基建” 让发展机会更公平

2022年08月22日 来源:南方日报

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  ■区域协调 共同富裕——权威专家系列访谈

  编者按

  广东经济规模连续多年全国第一,但同时也面临城乡区域发展存在显著差距的问题。为此,广东历届省委、省政府从推动“双转移”到促进粤东西北振兴发展,再到构建“一核一带一区”区域发展格局,坚定不移推进区域协调发展。

  “城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。”2018年10月,习近平总书记在广东视察时指出,“要坚持辩证思维,转变观念,努力把短板变成‘潜力板’”。

  围绕总书记的殷殷嘱托,8月20日举行的2022年省长与专家座谈会上,多位知名专家学者热烈讨论,积极建言献策。为充分呈现专家观点,助力广东把短板变成“潜力板”,实现区域协调发展与共同富裕,南方日报即日起推出“区域协调 共同富裕——权威专家系列访谈”,敬请垂注。

  “机器换人让劳动力优势难以发挥,应提高贫困标准倒逼产业转型升级”“要做大做强粤东粤西粤北地区的中心城市,培养次区域增长极”“要加大‘软基建’投资,还要通过‘工作福利’鼓励勤奋工作”“广东已经在集聚发展中走向相对平衡”……

  8月20日,在2022年省长与专家座谈会上,国务院发展研究中心副主任余斌等专家学者围绕“广东区域协调发展与共同富裕”主题,与省长面对面,为广东把脉建言。

  “广东是全国的经济强省和人口大省,在缩小城乡居民收入差距、财富分配差距、地区发展差距和实现共同富裕上积极探索新路径,走在全国前列,既理所当然,也意义重大。”余斌说。

  1 补贴式增收不可持续

  应推动就业能力和居民收入“双提升”

  如何在推动居民收入普遍提升的同时,实现城乡、区域、行业间居民收入差距逐步缩小,既是实现共同富裕的重要内容,也是专家讨论的焦点。

  “目前广东城乡收入差距仍处于高位,城乡区域发展不平衡已经成为制约经济高质量发展和迈向共同富裕的突出短板。”中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯直言。

  2021年,广东全省城乡居民收入比降至2.46∶1,连续两年保持在2.5∶1以内。魏后凯表示,这显示广东城乡差距在缩小,但从全国各省中看仍排名靠后,收入差距仍然较高。此外,据他测算,和其它省市相比,近年来,广东城乡居民收入差距缩小幅度较小,地区间居民收入差距还有所扩大。

  魏后凯认为,一个重要原因是城镇化与乡村振兴不够协调,没有形成联动,“这体现在珠三角核心区城镇居民收入较高,外围农村地区发展滞后;而粤东粤西粤北地区城镇化滞后,城镇居民收入较低,属于一种较低水平的相对均衡”。

  魏后凯建议,广东要把农民增收的重点放在粤东粤西粤北地区,尤其是粤东粤西粤北的县域农村地区。一方面,要依靠城镇化为农业规模化经营和农民持续增收创造条件。另一方面,要依靠乡村振兴促进农民收入持续快速增长。特别是要通过发展各具特色的现代乡村产业体系,促进农民工资性收入和经营净收入持续快速增长,不断提高来自本地的工资性收入比重,同时要全面深化农村改革,全力激活农村资源,打通资源变资本、变财富的渠道,不断拓宽农民财产性增收渠道,稳步提高农民财产净收入比重和增收贡献率。

  此外,魏后凯还建议,要强化联农带农机制并实现向“联村带村”转变,加快发展新型农村集体经济,鼓励强村带弱村,并强化现代农业产业园区的联农带农机制,充分发挥产业园在促进村庄协同发展中的作用。

  在脱贫攻坚取得全面胜利后,推动农民收入持续增长,既是居民增收的重点也是难点。

  余斌认为,由于农产品价格已处于较高价位等多重原因,现阶段通过提高农产品价格来增加农民收入、缩小城乡居民收入差距空间有限,需要积极探索新的路径。

  “近年来,农民收入中的转移性收入不断提高,通过政府补贴增加农民收入,短期看确实缩小了城乡差距,但如果这个群体的就业创业能力没有提升,收入差距缩小的趋势就难以持续。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为,可在农民外出打工的基础上,加快放开户籍迁移,放宽城市落户,并且让他们在住房、子女教育、养老等方面获得同等待遇,提升其就业技能,使其发展机会,尤其是下一代的发展机会更平等。

  流动人口多、常住人口城镇化率高既是广东人口的特点,也是经济持续发展的重要动力。日前,国家卫健委在《求是》杂志发文指出,中国总人口增速明显放缓,“十四五”期间将进入负增长阶段。

  “这意味着广东外来人口规模将呈下降趋势。在劳动、资本的稀缺程度此消彼长的背景下,国民收入初次分配将出现有利于劳动者的转变。”余斌建议,广东应引导最低工资标准逐步提高,同时倒逼传统产业转型升级,培育新的竞争优势,还应逐步提高劳动者报酬占国民收入的比重,不断扩大中等收入群体规模,争取在全国率先达到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”的目标。

  在国家发展改革委宏观经济研究院院长王昌林看来,广东处于我国高质量发展第一梯队,经济发展基础较好,居民收入水平较高,应在扎实推进共同富裕方面发挥引领示范作用。“要着力培育高水平的中等收入群体,使中等收入的标准与广东发展水平相适应,与广东现代化建设进程相协调,建议以三口之家的家庭年收入达到20万元作为中等收入群体的起点,实施扩大中等收入群体行动。”王昌林说。

  2 “机器换人”或削弱劳动力优势

  要以科技创新催生更多高薪岗位

  居民收入上升的另一面,是劳动力成本的增长,这也是近年来不少珠三角制造业企业推动“机器换人”的背后因素之一。

  “机器换人和智能制造,客观上让欠发达地区劳动力资源丰富、价格低廉的优势难以充分发挥。”余斌表示,产业集群对配套企业的要求更高,这也增加了欠发达地区招商引资的难度。

  反之,珠三角核心区的产业规模大、配套完善,从而降低生产成本提升经济效率,吸引更多经济要素持续汇聚,可能使得区域发展不平衡更加明显。

  在中国科学院院士、中山大学校长、华南理工大学校长高松看来,在这背后是两种经济效应的互相作用。“分析广东区域发展差距的影响因素,可用极化效应和扩散效应这对概念,这两个概念较好说明了经济发达地区对相邻欠发达地区的双重作用和影响。在市场机制的自发作用下,极化效应会导致发达地区越来越富,相邻落后地区越来越穷。扩散效应则有助于缩小区域经济发展差距。”高松说。

  高松认为,目前在广东区域发展过程中,极化效应仍占据主导地位,导致广东的区域发展表现出了明显的马太效应。相关统计数据表明,要素向珠三角集聚的趋势仍在强化,这体现在三个方面:第一,创新要素高度集中于珠三角地区;第二,粤东粤西粤北地区的产业发展空间载体不足,导致珠三角地区的产业扩散出现明显的跳跃扩散,比如,产业扩散过程跳过了北部生态发展区而转移去省外城市;第三,珠三角对外产业转移的速度有所减缓。

  为此,他建议,一方面要加大落后地区教育事业的投入,完善落后地区教育人才激励机制,引导教育资源的均衡合理分布;另一方面要因地制宜发展特色产业,具体而言,一要加大粤东粤西粤北地区开发区等产业平台建设,推进营商环境综合改革,推动珠三角企业更多地和粤东粤西粤北地区形成产业链合作,形成具有专业化优势的龙头产业;二要在乡村振兴战略下,重点推动县域经济发展,打造地方特色产业。

  上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭则认为,近年来广东各地市人口和GDP数据表明,虽然人口仍在集聚,但人均GDP的城市间差距在缩小,“广东正在集聚发展中促进相对平衡”。他建议广东各个城市之间更多通过分工深化、优势互补、梯度发展,推动实现共同富裕。

  王昌林认为,创新与产业发展对广东提高发展的平衡性协调性非常重要。在他就广东推进共同富裕提出的“135”战略中,“5”就是指夯实科技创新、实体经济、人力资本、公共服务、体制机制支撑等五大关键支撑。

  其中,在科技创新方面,他建议广东继续发挥创新和开放前沿的优势,努力实现从过去的以经济特区建设为主,向建设创新特区转变,通过科技创新体制的先行先试,以更大规模集聚创新人才、技术、创业投资等创新要素,着力加强基础研究,建立全球新技术新业态新模式产业化高地,努力取得一批颠覆性的科技创新成果,创造更多高薪酬的就业岗位,塑造新的竞争优势,为推动共同富裕提供强大引擎。

  国际经验表明,实体经济发展水平是一个国家和地区有效避免收入差距过大、提升中等收入群体的重要基石。对此,王昌林直言,当前广东产业发展面临“上压下挤”的双重压力,产业链不稳、不高、不强的问题凸显,共同富裕的根基不牢。“必须把稳定制造业比重放在突出位置,切实降低制造业成本,防止产业过快外迁,同时要大力推进产业数字化、智能化改造,适应我国从人口红利向人才红利转变的阶段性特征,大力发展技术服务贸易和知识技术密集产业,建设现代化产业体系。”王昌林说。

  3 “市民化”进程有待加快

  县域经济是城镇化潜力所在

  城镇化与工业化,是推动我国经济发展的两种重要力量。这体现在人口结构上,就是农民为主体转为市民为主体;体现在经济结构上,就是农业为主转变为工业和服务业为主。

  “全国农业户籍人口超过全国人口的50%,从经济身份、社会身份以及财富积累、社会基本权利等维度来观察,我国依然是一个‘农民社会’。”刘尚希认为,这种社会结构是历史地形成的,自上世纪中叶以来,为满足内源工业化资金积累的需要,构建了以二元公有制为基础的城乡二元结构,由此形成了群体性的能力差距,并对应着群体性的分配差距。改革开放以来,城乡二元结构有量的变化,但未有质的改变,这将是妨碍共同富裕的最大障碍。

  在刘尚希看来,这种社会结构造成了社会不平等,会加剧经济不平等,扩大收入差距,无论效率还是公平都会受到损害。他建议,不仅要着力解决进城落户的问题,还应重视新落户市民待遇平等化、人力资本积累和技能水平提升等问题,特别是加快解决大量人口“人户分离”导致留守儿童、空巢老人等社会问题,满足人民对美好生活的追求。

  按照常住人口计算,2021年广东城镇化率高达74.63%,居全国各省区首位,但各区域差异较大。

  “目前,珠三角地区城镇化已经进入相对稳定阶段,日益逼近城镇化率的天花板,且一些大城市中心区密度过高,开发强度过大,受到了资源环境承载能力的制约。”魏后凯认为,一方面,珠三角核心区推进城镇化的重点是在提高城镇化质量、优化空间结构的基础上,更加重视乡村振兴,尤其是外围地区的农村发展,促进城乡全面融合;另一方面,粤东粤西粤北地区城镇化水平较低,是广东推进城镇化的重点和潜力所在,要大力推进新型城镇化,充分发挥中心城市和县城的带动作用,依靠新型城镇化来引领带动乡村振兴。

  近年来,在城镇化格局中,县城受到更多重视。今年发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确,县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

  魏后凯表示,广东应分区分类施策,全面加快推进县域经济发展。“县域经济是广东的薄弱环节,也是未来广东发展的潜力所在。应进一步强化县城在新型城镇化中的重要载体作用,把县域作为城乡融合发展的切入点和全面推进乡村振兴的主战场。”

  在他看来,分区分类是县城发展的关键词。具体而言,要针对珠三角核心区、沿海经济带东西两翼和北部生态发展区的不同情况,制定差别化的县域发展战略和政策。“目前,珠三角一些大都市中心区集聚的功能过多,对珠三角外围和粤东粤西粤北地区形成强大的虹吸效应。要加快珠三角地区转型升级步伐,推动和引导大都市中心区非核心功能疏解,通过非核心功能疏解推动大都市中心区部分产业向周边县域扩散,形成面向广东全域的新型产业分工和错位竞争格局。”魏后凯说。

  “此外,广东县域经济差别大、类型多,要针对不同类型的县域特点,因地制宜、发挥优势,实行分类施策。”魏后凯表示,要按照各县域的主体功能定位,实行差别化的考核制度和支持政策。对于那些处于国家重要生态功能区的县域,不再考核经济总量,重点是保护生态环境,发展生态型产业体系,着力提高居民生活福利水平。

  4 要素流动成本高

  建议以“协商制”推动都市圈一体化

  共同富裕的实现是一个在动态中向前发展的过程,不是同时富裕、同步富裕、同等富裕。实现共同富裕的目标,首先要通过全国人民共同奋斗把“蛋糕”做大做好,然后通过合理的制度安排正确处理增长和分配关系,把“蛋糕”切好分好。

  从长远眼光看,制度建设对实现共同富裕尤为关键。

  “就珠三角而言,要实现共同富裕就要多注重普遍性问题。普遍性问题的解决才是可持续发展,在继续做大‘大饼’的基础上分好‘大饼’的最有效方法。简单地说,广东要实现共同富裕,就必须通过省统筹。”香港中文大学(深圳)教授郑永年表示,首先要促进区域间基本规则的对接统一。

  “广东各个城市营商环境不一,这表现在税收、土地、劳动等各个方面。”郑永年认为,这样一来,企业从一个城市(地区)到另一个城市(地区)投资就会面临很高的制度性交易成本。对此,应把广东区域协调发展纳入建设全国统一大市场的框架下统筹推进,要打破不同城市(地区)间基本规则和制度不统一、行政壁垒迭出的格局,实现资源要素在不同区域间自由流动和优化配置。

  “在这样的制度基础上,要系统梳理和确认各城市的比较优势,尽快产生劳动分工效应,共同‘把饼做大’,不简单重复劳动,不搞恶性竞争。”郑永年说。

  此外,郑永年还建议广东由投资于物为主的“硬基建”向投资于人为主的医疗、教育、社保、养老、公共住房等“软基建”转变,同时以可持续发展为导向,与公共服务供给制度改革和机制创新紧密结合,提高“软基建”投资的效率,并通过“工作福利”鼓励勤奋工作。

  事实上,以制度建设为基础,提升基本公共服务在都市圈乃至全省范围的均等化,正是广东近年来着力的方向。

  陆铭建议,广东要更好发挥都市圈引领作用,可以“协商制”推动都市圈区域一体化,借鉴广佛同城化建设经验,强化一体化的行政区改革,还应优化轨道交通路网和站点设计,更充分地释放核心城市对珠三角周边城市的辐射带动能力。

  刘尚希的观点与之类似。他表示,应按照都市圈城市群来重塑人口的布局和居住形态,“体现在政府工作中,就是要放弃以静态地理概念来缩小区域差距和分配公共资源的传统做法,省以下财政体制、转移支付要转向以动态社会来设计优化,让公共资源的配置、布局跟随人走。”

  在王昌林看来,应强化体制机制改革在推进共同富裕的关键作用。这体现在两个方面,其一,广东要围绕推进高质量发展、做大做优社会财富“蛋糕”,大力推进科技创新体制、人才体制机制、市场准入、土地制度等关键领域的改革创新,探索建立与数字经济、生物经济、低碳循环经济发展相适应的体制机制,努力成为新科技革命的试验田;其二,要稳步推进收入分配制度改革、切好分好社会财富“蛋糕”,逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重,积极探索第三次分配方式方法,完善先富带后富、先富帮后富的机制,建立健全动态提高社会保障水平的体制机制。

  专家声音

  引导最低工资标准提高,倒逼传统产业转型升级,逐步提高劳动者报酬占国民收入的比重。

  ——余斌

  建议做大做强粤东粤西粤北地区的中心城市,培养次区域增长极。

  ——高松

  加大“软基建”投资,带动社会投资,通过“工作福利”鼓励勤奋工作。

  ——郑永年

  政府要放弃以静态地理概念来缩小区域差距和分配公共资源的传统做法,转向以动态社会来设计优化,让公共资源的配置、布局跟随人走。——刘尚希

  要强化联农带农机制,实现“联村带村”,加快发展新型农村集体经济,鼓励强村带弱村,并强化现代农业产业园区的联农带农机制。——魏后凯

  建议以“协商制”推动都市圈区域一体化,借鉴广佛同城化建设经验,强化一体化的行政区改革。——陆铭

  建议以三口之家的家庭年收入达到20万元作为中等收入群体的起点,实施扩大中等收入群体行动。——王昌林

  (记者 王彪 实习生 黄华枫)

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